Contribution au Rapport du Comité de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre des réformes telle que commandée par le communiqué présidentiel du 12 août 2013
Introduction
Dans le chronogramme de ses activités, il était prévu que le comité de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre des réformes consensuelles, créé à la suite de la tenue des assises nationales du CCRP qui en avaient recommandé la création, dépose, au terme de son habilitation, un rapport final, soit entre les mains du Premier ministre, soit entre celles du Président du Faso. Rapport axé sur l’ensemble de sa saisine avec l’attente d’une appréciation de même nature de la part du récepteur.
Le communiqué sus-cité, qui entre donc dans l’ordre normal des choses, n’indique pas seulement le destinataire final du rapport ; il comporte aussi des énonciations centrées sur la question querellée du Sénat avec, en perspective, une recherche arbitrée de sortie de crise qui pose comme prioritaire les recommandations et propositions sur la mise en place du Sénat. Les termes choisis du communiqué peuvent induire, dans des esprits, une décision de passer par pertes et profits le Sénat, et c’est justement la voie empruntée par une certaine opinion, des médias, qui pensent généralement ne pas s’y tromper. Mais la rhétorique peut aussi préfigurer, vu la gravité de la situation, une esquisse accommodante de dialogue pour prouver que le Président du Faso est à l’écoute du peuple dans toutes ses composantes, pour prédisposer les plus rétifs à la recherche d’une cotte mal taillée, d’une porte de sortie où personne ne perde la face, où les institutions sont sauvegardées. Mais, avant d’en venir aux avantages et inconvénients de ces deux perceptions avec propositions en renfort d’appréciations, voyons la manière dont ces réformes ont été validées par l’Assemblée nationale.
Les réformes ont-elles été à la hauteur des attentes ? Leur mise en œuvre se fait-elle de façon globalement acceptée? C’est aux réponses à donner à ces questions que nous invite le communiqué présidentiel ... avec, en perspective, l’exigence de propositions de nature à corriger les erreurs et à combler les lacunes auxquelles nous renvoient les protestations populaires ambiantes et récurrentes.
Le souci dominant dans l’exercice, au moment où un blocage des institutions de la République se dessine (on ne le soulignera pas assez), est de voir respectées les balises suivantes : préservation de l’unité nationale, sauvegarde de l’esprit de dialogue, renforcement des institutions. Avant les propositions, place à l’examen critique.
1) Observations critiques sur la mise en œuvre des réformes consensuelles par le Parlement. Rappelons que les participants suivants au CCRP : 16 partis politiques de la majorité, 16 issus de l’opposition, les communautés religieuses, les autorités traditionnelles et coutumières, les organisations de la société civile, les organisations syndicales, étaient parvenus, sans clauses résolutoires ou suspensives, aux points de consensus suivants : augmentation du nombre de sièges à l’Assemblée nationale, une 2e vice-présidence au Conseil supérieur de la magistrature, la Déclaration de politique générale du Premier ministre sanctionnée d’un vote à l’Assemblée, un statut pour la chefferie coutumière, le Sénat, l’amendement de la loi 9 relative au statut du CFOP. Le processus d’endossement de ces propositions peut être séquencé comme suit :
A) Opérationnalisation achevée
- augmentation du nombre de sièges à l’Assemblée nationale ;
- une 2e vice-présidence au Conseil supérieur de la magistrature ;
- la Déclaration de politique générale du Premier ministre sanctionnée d’un vote à l’Assemblée ;
- un statut pour la chefferie coutumière.
B) Opérationnalisation en cours (ou mitigée)
- L’amendement de la loi 9 relative au statut du CFOP.
C) Opérationnalisation paralysée - le Sénat.
Les critiques essentielles portent sur le retard pris dans la mise en œuvre des réformes, le choix des acteurs, la démarche explicative et sur l’exclusion d’une validation des propositions consensuelles par le corps électoral.
En effet, on aurait pu fonder une Assemblée nationale constituante, et ceux qui n’ont pas participé au CCRP auraient pu rattraper le coup et, en tous les cas, être liés par la sanction souveraine donnée aux propositions par les constituants. On regrettera aussi qu’un gouvernement ouvert n’ait pas été, comme demandé, mis en place pour (parallélisme des formes oblige) conduire consensuellement la mise en musique du texte écrit par consensus.
Autre critique résultant en partie de ce manque d’ouverture, la conduite en solitaire de l’adoption des réformes et de leurs modalités d’application sans véritable information et esprit de partage ni en interne vis-à-vis des membres du CCRP ni en externe à l’endroit de l’opinion. Si, au lieu de ne compter que sur la majorité parlementaire, les partenaires du CCRP avaient été pleinement associés et le peuple informé et sensibilisé en temps réel, on n’en serait pas là avec un tel décalage d’opinion. Quand on pense que la seule promesse des réformes a pu calmer le courroux populaire en 2011 et inspirer la patience aux Burkinabé d’attendre le fruit des réformes, on se dit qu’il y avait comme une obligation à ne pas rater le coche, et que la faute de communication et d’information de l’exécutif a constitué le terreau principal de la fronde actuelle de l’opinion. Comment remettre les pendules à l’heure ?
2) Des préconisations en relation avec les contestations relatives à la mise en œuvre de certaines réformes, en particulier du Sénat, face au contexte actuel, dominé par la crise que nous vivons, on peut être tenté d’avancer dans trois directions principales :
- forcer l’application des réformes, en l’espèce du Sénat : Il s’agira ici, même si les adeptes, curieusement, s’amenuisent comme une peau de chagrin, de tabler sur la majorité pour appliquer au forcing toutes les réformes et en particulier celle intéressant la Haute chambre. C’est la bride longue donnée aux maximalistes. L’avantage, si on peut dire, de ce pari fou, c’est de s’appuyer sur le primat majoritaire pour avancer, mais ce serait oublier que l’opinion a quasiment changé de versant. Ce serait s’exposer à une radicalisation de la crise. Au demeurant, il n’y a pas meilleur moyen de courir vers la fracture nationale. La logique des marches et contremarches, avec folles surenchères sur les réformes, aura, de ce point de vue, desservi la pacification politique. Et le communiqué présidentiel peut à cet égard être interprété comme un désaveu des partisans de cette ligne sans concession ;
- renoncer à l’application de certaines d’entre elles et spécialement celle concernant le Sénat. Dans ce cas de figure, c’est décider, comme le demandent certains partis, de suspendre la mise en œuvre du Sénat, voire même de le révoquer par une décision de l’Exécutif. Le problème, c’est que la Présidence du Faso, disons l’Exécutif, ne dispose d’aucun pouvoir pour suspendre unilatéralement la mise en œuvre du Sénat et, moins encore, pour le rayer d’un trait de plume de la Constitution. Son rôle, qui découle de son appellation «pouvoir exécutif», c’est avant tout d’assurer la mise en œuvre, l’exécution des lois votées par l’Assemblée tel que prévu à l’article 48 de la Constitution ainsi libellé : «Le Président du Faso promulgue la loi dans les vingt et un jours qui suivent la transmission du texte définitivement adopté. Ce délai est réduit à huit jours en cas d’urgence déclarée par l’Assemblée nationale ou le Sénat». Au Sénégal, il a fallu réunir le Congrès (Assemblée nationale et Sénat) pour supprimer la chambre haute. Macky Sall n’y a pas procédé de sa propre autorité. La chose là-bas s’est faite sans trop de problèmes, car la majorité avait changé de camp au profit d’une autre, opposée au Sénat.
Demander chez nous, après la suppression de la Chambre des représentants en 2002, au Sénat en cours d’installation après la promulgation de tout les textes de loi le concernant (ni révision constitutionnelle, ni modification de loi organique le concernant ne pouvant plus se faire sans son association), d’attendre de se réunir avec l’Assemblée nationale pour s’euthanasier n’est pas seulement d’une élégance douteuse, cela fait carrément désordre. Cela est même, disons-le, quelque peu désobligeant pour le Président du Faso au regard de ses propos tenus en international à Yamoussoukro, comme en national au cours de sa dernière interview.
Mais l’impossibilité de mettre en place le Sénat, après notamment le refus de certaines confessions religieuses d’en faire partie et les doutes affichés par d’autres membres constitutionnels sur son opportunité crée une situation d’impasse très grave. Comment mettre en place le Sénat ainsi composé selon l’article 80 alinéa 1 de la Constitution : «Le Sénat est composé de représentants des collectivités territoriales, des autorités coutumières et religieuses, du patronat, des travailleurs, des Burkinabè vivant à l’étranger et de personnalités nommées par le Président du Faso», lorsque sa composition, ainsi scellée dans le marbre de la Constitution, des membres refusent d’en faire partie. Nous pourrions même dire que nous sommes installés dans une crise institutionnelle dont l’effet paralysant possible sur la vie de la Nation peut avoir des conséquences irréparables. Nous avons dépassé le contexte de la confrontation pour ou contre le Sénat ; nous sommes maintenant plongés dans une tension juridique, une crise institutionnelle qui peut mettre en cause les fondations de la IVe République. Les uns et les autres doivent en être informés, particulièrement ceux qui refusent d’être du Sénat sans savoir ni vouloir au fond les conséquences que peuvent entraîner leur refus.
- Privilégions le règlement global de la crise déclarée. Le contexte ne semble pas offrir beaucoup de choix constitutionnels pour régler la question du Sénat ; le recours à la force écarté, il ne semble pas en effet possible de passer par les mécanismes légaux et institutionnels prévus. En effet, toute révision de la Constitution (dont les dernières portant notamment sur l’institution du Sénat ont été promulgués par décret n°2012-616/PRES du 20 juillet 2012, devenant par le fait, opposables à tous), toute révision de la loi organique intéressant le Sénat (après l’avis favorable du conseil constitutionnel sur sa conformité à la Constitution et sa promulgation subséquente), impose la participation du Sénat lui-même audit processus.
Article 161 de la Constitution du Burkina Faso : «L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment :
- au président du Faso ;
- aux membres du Parlement à la majorité de chacune des chambres ;
- au peuple lorsqu’une fraction d’au moins trente mille (30 000) personnes ayant le droit de vote introduit devant l’Assemblée nationale une pétition constituant une proposition rédigée et signée».
Article 163 de la Constitution du Burkina Faso : «Le projet de révision est, dans tous les cas, soumis au préalable à l’appréciation du Parlement». Si le Sénat ne peut pas être mis en place, il n’y a pas de discussion possible pour le supprimer ou pour modifier la loi organique portant sur son organisation et son fonctionnement. Relevons pour le fait, que les délais pour une seconde lecture, comme sus-indiqué à l’article 48 (21 jours, ou 8 jours en cas d’urgence), sont largement dépassés. Encore une fois, aucune loi, modificative ou non, ne peut désormais être introduite ou discutée sans le Sénat. Plus inquiétant, cette paralysie du Sénat aura un effet de même type sur tout le travail parlementaire. C’est même le fonctionnement normal des organes de l’Etat qui risque d’être frappé de plein fouet.
Avec l’instauration du bicamérisme, il faut toujours y revenir, le travail parlementaire se fait dorénavant par l’association des deux chambres. Plusieurs sources juridiques et politiques éclairés ont, dès à présent, relevé l’absence de base légale de l’exercice du pouvoir par le défaut d’existence du Sénat. On aurait pu recourir aux pouvoirs exceptionnels de l’article 59 ainsi libellé : «Lorsque les institutions du Faso, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements sont menacées d’une manière grave et immédiate et/ou que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président du Faso prend, après délibération du Conseil des ministres, après consultations officielles des Présidents du Sénat, de l’Assemblée nationale et de la Chambre constitutionnelle, les mesures exigées par ces circonstances. Il en informe la Nation par un message. En aucun cas, il ne peut être fait appel à des forces armées étrangères pour intervenir dans un conflit intérieur. Le Parlement se réunit de plein droit et l’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels».
Mais on constate qu’il y a ici aussi une condition substantielle manquante : la possibilité de consulter un président du Sénat inexistant. Que faire pour sortir du cul-de-sac ? Il y a deux voies possibles : il y a tout d’abord le référendum constitutionnel, autorisé comme suit par l’article 49 : «Le Président du Faso peut, après avis du Premier ministre, du Président du Sénat et du Président de l’Assemblée nationale, soumettre au référendum tout projet de loi portant sur toute question d’intérêt national». Le terme «peut» utilisé induit une certaine liberté d’appréciation reconnue au Président du Faso. Avec une consultation du Conseil constitutionnel en considération des circonstances, un référendum pourrait être actionné. Un tel mécanisme a été mis en œuvre par deux fois par le général De Gaulle : positivement en 1962 pour instaurer l’élection du président au suffrage universel direct, et négativement en 1969 au sujet de la transformation du Sénat. Le Président du Faso peut donc demander au peuple de trancher par «oui» ou par «non» la question de la suppression du Sénat. Mais on pourrait aussi lui suggérer, pour faire d’une pierre deux coups, d’introduire la même interrogation sur le maintien ou non de la possibilité de réviser l’article 37. Il est fort à parier que, vu sous cet angle, ce référendum accordéon pourrait alimenter des controverses nourries. Si au final la voie de la révision par référendum constitutionnel est aussi fermée, ou que l’on veuille faire plus dans l’élargissement du dialogue et du consensus, en minimisant la controverse, il y a comme ultime recours l’élection d’une Assemblée nationale constituante qui aura le soin, outre les questions du Sénat, de l’article 37, de se pencher sur tous les autres sujets à polémiques, et, d’une manière générale, de travailler à reprofiler nos institutions dans ce souci de modernisation qui s’impose.
3) Synopsis de recommandations et propositions. Toutes les recommandations de l’opposition inscrite au CCRP, qu’elles soient relatives à la mise en œuvre du Sénat ou qu’elles soient spécifiques, devraient se donner pour point d’appui strict la Constitution et la hiérarchie des normes juridiques. Elles encourageraient les réformes qui traduisent une volonté de prendre en considération nombre de critiques émises à l’encontre de la haute chambre, mais sous le préalable du respect des stipulations constitutionnelles.
A cet égard, les partis d’opposition inscrits au CCRP n’entreverraient l’engagement possible de réformes sur la chambre haute que dans la pleine et entière saisine du Parlement ainsi que l’exige la Constitution.
a) Recommandations relatives au Sénat
- Reprendre les élections sénatoriales au niveau régional avec ouverture des candidatures aux candidats non investis de mandat comme aux indépendants, le corps électoral restant inchangé ;
- Consacrer 1/10 des émoluments des membres de l’exécutif, du Parlement à la création au sein de chaque instance d’un fonds autonome d’action sociale ;
- Réduire le temps des sessions parlementaires ;
- Accorder un droit de veto dans certaines circonstances et sous des conditions bien précises au Sénat pour des lois et des nominations délimitées. Une commission tripartite (exécutif, législatif, judiciaire) pouvant en cas de blocage travailler à faire sortir de l’impasse ;
- Reconnaître au Sénat le privilège de statuer en denier ressort outre dans le domaine de la décentralisation, dans ceux du genre, de l’intégration et de l’environnement ;
- Opter pour une spécialisation de la haute chambre. Si les sénats se classent généralement en chambre des anciens, des corporations ou des collectivités organisées (Etats fédérés ou collectivités décentralisées), optons pour un sénat représentant les régions avec un quota aux présidents de conseils régionaux (selon le modèle canadien), et au président du Faso ;
- Réduire le nombre des sénateurs sur la part réservée au président du Faso ou en affecter 13 sur son quota à nommer sur proposition des présidents des conseils régionaux.
b) Recommandation spécifique
Le dernier paragraphe du communiqué présidentiel ainsi rédigé a retenu l’attention de l’opposition inscrite au CCRP. «Le raffermissement continu de la cohésion sociale ainsi que la mobilisation de l’ensemble des citoyens autour des enjeux de stabilité et de construction du développement, constituent un impératif pour l’édification d’un Burkina Faso de progrès et de démocratie». L’appel sous-jacent à transcender les clivages partisans au profit d’une convergence démocratique autour des questions prioritaires de société qui nous assaillent constitue comme une exhorte à matérialiser ce front républicain dont la demande de création se fait pressante depuis plus de deux ans. Nul doute que mis en place à dû temps, la crise actuelle aurait pu être évitée ou a défaut mieux gérée.
c) Proposition de recherche
Pour mieux éclairer les décisions à prendre, après le dépôt du rapport fixé au plus tard le 31 août 2013, il convient d’être situé et d’en édifier le peuple sur deux points :
- l’entrée en vigueur et la prise d’effet exacte de la loi organique portant sur la composition et le fonctionnement du Sénat, de même que celles des différents décrets d’application s’il en a été prévu plusieurs dans le cadre d’une mise en œuvre échelonnée de la loi organique ;
- la possibilité d’obtenir dans le respect de la Constitution et des lois de la république une décision favorable du Conseil constitutionnel à la poursuite du travail législatif par l’Assemblée nationale en formation monocamérale. Les réponses à ces préoccupations peuvent avoir des incidences sur l’effet contraignant de la loi organique, et partant, sur des possibilités ou non de reformation ouvertes.
Conclusion
Nous aurions pu faire l’économie de ces interrogations, de ces troubles, de cette crise grave dans laquelle nous nous enfonçons, en osant plus et en anticipant plus. Le recours à l’approbation populaire aurait rendu caducs les débats actuels en tuant les contestations dans l’œuf et en donnant plus de légitimité aux travaux du CCRP. Plus de prérogatives aux magistrats pour gérer leur carrière aurait par ailleurs évité leur enrôlement dans le mouvement en cours. Le choix de spécialiser le Sénat, en en faisant principalement une Chambre des régions, au lieu de lui donner la configuration hybride et corporatiste actuelle, nous aurait prémunis contre les remises en cause venant notamment des milieux religieux.
A l’avenir peut-être gagnerions-nous à les laisser à leurs prédications plutôt qu’à chercher à leur donner des missions politiques. Le CCRP a, par ailleurs, négligé des domaines sensibles et incontournables comme le social, l’économie, l’armée, la justice ... La contestation, plus opportuniste ou plus perspicace, en a fait un fonds de commerce et ce fut le jackpot !Dans l’opérationnalisation des réformes, il a, de bout en bout, manqué la concertation, le respect des partenaires. C’est le fait du prince qui a dominé et plus encore la prévalence de cercles officieux de décision sur ceux officiels. La volonté de sensibiliser, de communiquer, a fait défaut. On a commis, malgré les mises en garde, la faute de croire que la majorité parlementaire pouvait seule, dans ce monde où domine la démocratie d’opinion, suffire à l’exécution des commandements de l’Exécutif. S’il faut tenir compte des critiques, magnifier l’humilité démocratique et reprendre l’ouvrage, ayons aussi à l’esprit d’éviter les erreurs passées. Comprenons que la rectification ne passera pas aisément par les seules institutions actuelles. Et un CCRP bis peut poser problème. Le CFOP risque de ne pas y être favorable. Quant aux catholiques et aux protestants, ce n’est pas certain qu’on les y reprenne. Chat échaudé…! Reprendre l’ouvrage d’accord, mais d’abord, situer les responsabilités.
On ne peut pas, après avoir tant joué les fiers-à-bras, les bravaches purs et durs, se retrouver à prôner, avec la même vigueur, la pantalonnade sans encourir la moindre réprimande politique, éthique. Après tout, la crise que nous vivons peut être vue comme subséquente à une coresponsabilité à situer de part et d’autre de la ligne de front. L’initiative du chef de l’Etat de mettre à contribution le comité de suivi des réformes pour établir des passerelles avec le CFOP et la contestation d’une manière générale, si elle oblige à avaler bien des couleuvres, est cependant le fruit d’une bonne inspiration. Il s’agira maintenant de bien mener la barque en dissipant les faux espoirs ; en sachant observer la nécessité de préserver l’unité nationale, l’élargissement des bases du dialogue sans déconstruire, ni les acquis démocratiques, ni les institutions républicaines. Tel est le challenge, pour ne pas dire la quadrature du cercle.
Mais il s’agira au comité de suivi d’avoir le langage de vérité face à la crise déclarée qui pourrait menacer plus que le fonctionnement régulier des institutions. Au chef de l’Etat, dont finalement c’est l’image et le rôle historique qui sont en jeu, de ne pas non plus faire dans la dentelle et de prendre les courageuses décisions républicaines qu’exige la situation ; heureusement, il existe, comme relevé, des voies de résolution de cette crise pour éviter les alternances violentes qui peuvent faire le bonheur de certains. Tout en continuant à agir, via le comité de suivi notamment, en direction des religieux et des coutumiers pour les convaincre, contre engagements de réformes à venir, à mettre fin au blocage, tout en associant le Conseil constitutionnel aux décisions à prendre, gardons à l’esprit, au lieu de tout accommodement avec la loi et les principes de droit, le recours ultime à l’interpellation du juge souverain, à savoir le peuple.
